不能成为行政复议机关的有：
1. 不设立派出工作机构的县级人民政府所属工作部门；
2. 国务院；
3. 乡人民政府；
4. 省人民政府办公厅秘书处。
这些机关根据《行政复议法》的规定，不承担行政复议职责，因此不能作为复议机关
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